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      推進行政檢察要行使好調查核實權

      來源:檢察日報2020-09-09 09:23

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        作者:中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長 楊建順

        人民檢察院行使行政檢察權,作出某種決定或者其他意思表示,均需要基于一定的信息,而該信息又需要通過一定的途徑和方式來收集。于是,調查核實成為必要。

        人民檢察院是國家的法律監督機關,依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這是我國憲法和人民檢察院組織法(簡稱組織法)賦予人民檢察院的法律地位。組織法還規定,人民檢察院通過行使檢察權,追訴犯罪,維護國家安全和社會秩序,維護個人和組織的合法權益,維護國家利益和社會公共利益,保障法律正確實施,維護社會公平正義,維護國家法制統一、尊嚴和權威,保障中國特色社會主義建設的順利進行。除了追訴犯罪之外,這些也都是行政檢察的目標和任務?;谶@樣的法律地位,為了這樣的崇高目標,人民檢察院行使檢察權的權威性不容置疑。

        另一方面,為了確保人民檢察院真正做到“依照法律規定獨立行使檢察權”,則要求其在行使行政檢察權的過程中應當盡可能多地聽取“行政機關、社會團體和個人”的意見和建議,做好調查核實工作。簡言之,應當為人民檢察院依法推進行政檢察提供堅實的調查核實的手段保障。

        調查核實權的法律依據

        人民檢察院行使檢察權,應當堅守法治的底線——依照法律規定??梢哉f,行使好調查核實權的前提性和基礎性的保障,就是確保調查核實權尤其是帶有強制性或者侵益性的調查核實權具有法律依據。在這方面,組織法已有明確規定。該法第21條第1款前一句規定:“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權,可以進行調查核實,并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議?!痹撘幎ㄗ鳛橐话阈缘母爬ㄊ跈?,與該法第20條前后呼應,互為一體,共同構成了任務和手段的協調統一,為人民檢察院行使法律監督職權而進行調查核實提供了法律依據,從而使調查核實成為人民檢察院的一項權力。換言之,只要是行使該法第20條規定的法律監督職權,人民檢察院就可以進行調查核實,并且,該調查核實是為后面依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議提供支持的。

        需要強調確認的是,該規定使用了“可以”二字,意味著法律在這里將是否進行調查核實的裁量判斷權留給了人民檢察院,而沒有把調查核實作為一種必須履行的職責或者義務來定位。這種規定方法是否值得肯定,需要結合第20條規定的法律監督職權分別展開探究。筆者認為,此處的“可以”宜改為“應當”;在改為“應當”的同時,也要確立對“調查核實”從廣義上來把握的方法論。與之相關聯的是,一旦確立了從廣義上來把握“調查核實”,使其成為人民檢察院行使法律監督職權“應當”必經的程序(權力性與義務性并舉),那么,是否需要嚴格意義上的行為法層面的法律依據的問題也就迎刃而解了。

        一般來說,基于檢察監督的本來規律性,雖然有程度和范圍的不同,但是,無論有無明文的法律依據,“調查核實”都是必不可少的。正所謂“沒有調查就沒有發言權”。人民檢察院行使法律監督權,應當建立在扎實而充分的調查研究基礎之上。行政檢察本身的規律性如此,故而不必要求一定要有明確的法律依據。

        當然,正如“一切有權力的人都容易濫用權力”這句話所警示的,為了避免行政檢察過程中濫用調查核實權的現象發生,也有必要設置相應的制約規范。具體來說,帶有強制性(包括間接強制性)、義務賦課性或者權益減損性的調查核實,應當有明確的法律依據,并且,僅有組織法規范還不夠,還應當有明確的行為法規范;至于那些是否服從、是否協助等都是基于當事人任意同意的調查核實、沒有義務賦課性或者權益減損性的調查核實,則不需要有明確的法律依據,起碼不需要苛求其有明確的行為法依據,只要是行使法律監督職權所需要,便可進行。為什么這樣解釋呢?還是因為“調查就是解決問題”。那正是行政檢察所追求的目標和任務所在。

        調查核實權的適用范圍

        如上所述,只要是行使組織法第20條規定的法律監督職權,人民檢察院就可以行使調查核實權。那么,對這里所說的“法律監督職權”該如何理解?從另一個角度講,也就是行政檢察應當如何正確把握調查核實權的適用范圍呢?

        該法第21條第1款第1句既然規定了“行使本法第二十條規定的法律監督職權”這個前提條件,那么,我們就來看一看該法第20條規定了哪些法律監督職權。該條規定采取了列舉加概括的方式,列出7項職權,外加1項兜底性規定(口袋規定),共8項職權。其中前3項都是針對刑事事件的法律監督職權,第4項至第7項法律監督權與行政活動有關,可以作為行使行政檢察權的情形來把握,即依照法律規定提起行政公益訴訟,對行政訴訟活動實行法律監督,對行政判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督,以及對監獄、看守所的執法活動實行法律監督。毋庸置疑,調查核實權適用于這里所列各項法律監督職權。除此之外,要把握好行政檢察行使調查核實權的適用范圍,關鍵在于準確把握好“法律規定的其他職權”。

        該法第21條第1款前一句后半部分規定:“并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”,這句話指明了調查核實的目的所在以及所依托實現的形式,并且,該法第2款緊接著規定:“抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序,依照法律有關規定?!庇纱丝梢哉f,調查核實權的適用范圍跟抗訴、糾正意見和檢察建議的適用范圍重合,而“依照法律有關規定”的規定,既是對其適用范圍的約束,也是對其不斷擴展適用的保障。換言之,其適用范圍是可以拓展的;其適用范圍的拓展應當也只能依照法律有關規定。這實質上是一種授權規定,為立法機關積極啟動相應立法設置了作為義務。遺憾的是,目前這方面的“法律有關規定”為數不多,不成體系。行政訴訟法在這方面有方向提示性的規定。

        眾所周知,檢察機關的任務發生變化,同時其職能也增加了適應新時代要求的行政檢察監督等新內容。根據行政訴訟法第11條,人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。該法第93條就人民檢察院對人民法院的判決、裁定和調解書進行抗訴和提出檢察建議等檢察監督職能作出更加明確規定。進而,該法第25條第4款確立了人民檢察院就特定領域的問題向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責,乃至依法向人民法院提起行政公益訴訟的制度。這樣,檢察機關的行政檢察監督職權、方式以及范圍等便得以確定。當然,第25條第4款關于特定領域的規定使用了“等”字,故而有“等內”和“等外”之爭,筆者認為,這些問題的探究本身,也是對調查核實權的具體運用。

        需要重復確認和強調的是,“沒有調查就沒有發言權”,調查核實應當貫穿于所有檢察監督活動的始終,只是其表現的形式和程度有所不同?!跋日{查取證后裁決”,不僅應當是對行政機關的正當程序要求,而且也應當作為行政檢察的正當程序價值追求。而調查核實權,既然作為“權力”而存在,便應當是由法規所確認和保障的。

        調查核實權行使方式和程序

        人民檢察院為履行法律監督職權而進行調查核實,可以采取聽證會(包括公開的、限制公開的和不公開的)、專家咨詢(包括座談會、論證會、研討會、書面意見、專家證人以及電話、郵件、微信等)、委托檢測鑒定(如環境污染情況、土地動工開發情況)等方式。目前尚沒有關于調查核實權的方式和程序的“法律有關規定”。其方式和程序取決于確保調查核實的信息是全面、準確、真實的之需要。

        檢察聽證會是檢察調查核實權的重要組成部分,是實現檢察調查核實權的重要路徑和形式。在聽證過程中,要確保通知的正當性,確保聽證主持人的公正性,確保各方當事人及其代理人能夠充分、全面、真實地陳述意見、提出證據、對質、詢問,等等,確保聽證筆錄全面記錄主要事項,甚至可以采取錄音、錄像等形式,以確保不落下任何信息,為后續聽證評析、專家論證、作出正確的判斷取舍提供必要信息。作為聽證員,除了邀請人大代表、政協委員、人民監督員等參加外,需要特別強調的是,一定要邀請相關領域的真正有研究的專家學者擔任聽證員。

        換言之,不一定要強調“公開”,但一定要確保正當程序的價值追求,確保專業人士的參與。這是秉持客觀、公正的立場來行使調查核實權,做好檢察環節釋法說理,確??乖V、糾正意見和檢察建議具有科學合理性,從而具有可接受性,確保行政檢察權實效性的基本保障。

      [ 責編:劉夢甜 ]
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